Políticas educativas y exclusión: sus límites y complejidad

* Miembro del Consejo Nacional de Educación. Perú

* Este trabajo aparece publicado en el último número de la revista Socialismo y Participación que publica el Centro de Estudios para el Desarrollo y la Participación (Cedep).

El acceso generalizado a la educación básica es signo de mayor democratización social y preludio de los problemas que toda masificación supone. La desigualdad en los resultados de aprendizaje es síntoma característico de sociedades duales, sino fragmentadas, como la mayoría de América Latina.


El Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación de la UNESCO desde su sede en Buenos Aires está promoviendo un Sistema de Información y Análisis de Tendencias en Educación y Equidad en América Latina. Recientemente han sido publicados los trabajos de Rubén Cervini y Emilio Tenti Fanfani: “Notas sobre la masificación de la escolarización en seis países de América Latina ”y de Simón Schwartzman “Acceso y retrasos en la educación en América Latina”, en los que se analizan los casos de Argentina, Brasil, Chile, Honduras, México y Perú. Sus lecturas sugieren la necesidad de considerar el contexto demográfico de la escolarización, la de abordar desde distintos ángulos y enfoques el problema de la exclusión educacional así como la persistente ambigüedad entre educación y desigualdad social.

Inversión en la educación. ¿Hacia donde deben ser destinados los recursos para obtener una educación de calidad?

Para Cervini y Tenti se ha logrado, en los seis países analizados, la universalización aunque acompañada por altos niveles de deficiencia interna de los sistemas educativos; la repetición y los bajos aprendizajes, fuertemente asociados, sintetizan la educación básica en América Latina de los 90’. Schwartzman remarca que los datos añaden al logro de proporcionar educación básica a la casi totalidad de la población, otro hecho fundamental: la considerable distancia en la región para poder alcanzar la universalización del pre-escolar así como de la educación media.

La lectura de esos textos inspira reflexiones sobre los límites de la educación como mecanismo de ascenso social y de superación de la pobreza y sobre la complejidad de las medidas para medir y enfrentar la exclusión.

Los crecientes límites de la educación

Se ha otorgado a la educación el carácter de inversión social con las más altas tasas de beneficio, tanto para los individuos como para las sociedades

Sin embargo, una serie de factores han contribuido a debilitar la idea generalizada de que la educación formal es el mejor camino para la movilidad social y la superación de la pobreza. Uno de ellos es paradójico y motivo de los dos trabajos comentados: la impresionante expansión de la cobertura escolar ha generado un nivel cada vez más alto de educación promedio. El nivel primario para muchos era suficiente en anteriores décadas; ahora, en cambio, cuando todos – o la mayoría – egresan de la educación primaria, las desigualdades y los efectos de éstas, se trasladan a exigencias de nivel medio o secundario.

La CEPAL señala que el capital educativo mínimo, en términos de acceso al bienestar y al correspondiente ingreso laboral, demanda en la región completar el ciclo secundario y cursar como mínimo 12 años de estudios. Cuando se ingresa al mercado laboral sin haber completado el secundario, uno a tres años más de estudio no influyen mayormente en la remuneración percibida, y en la mayoría de los casos de poco sirven para salir de la pobreza; en cambio, el ingreso aumenta considerablemente cuando los estudios cursados se suman al umbral de 12 o más años de escolaridad.1

Otros factores limitantes para la ecuación educación = mayor movilidad social son el denominado “credencialismo” -determinados niveles educativos no garantizan por sí mismos una movilidad intergeneracional debido al más lento crecimiento de las oportunidades ocupacionales respecto de los niveles educativos alcanzados por la mayoría- y la estratificación de los establecimientos educacionales.

Son diferentes los procesos pedagógicos en centros educativos estratificados. Esto ocurre no sólo en la clásica oposición entre escuelas públicas y privadas, sino en sistemas públicos nacionales supuestamente homogéneos. Sólo en aquellos planteles privados a los que asiste la población escolar con mayores ingresos y en las escuelas públicas con tradición de buena enseñanza o favorecidas por proyectos generados con financiamiento explícito los alumnos se benefician de las actuales propuestas por mejorar la educación. Estas mayores posibilidades de educabilidad están lejos de los estudiantes en situación de pobreza, la gran mayoría de los cuales sobrevive en ambientes familiares sin estímulo afectivo, lúdico e intelectual y con precarios niveles de calidad de vida. Además, los sistemas educativos ofrecen una educación pobre donde las condiciones de la demanda son más desfavorables: es en ambientes pobres donde se evidencia la falta de capacidad de los padres y de las comunidades para poder exigir servicios de mejor calidad.2

Educación y círculo vicioso de la pobreza

El desafío de superar el denominado “círculo vicioso de la pobreza” es hoy mayor – en un contexto de creciente pobreza en la región – si tomamos en cuenta tres elementos clave para dimensionar mejor la tarea pendiente:

• Los parámetros para medir la transmisión intergeneracional de la pobreza son más altos que antes. Esta ha llegado a ser definida “como una situación en la que, en comparación con los hijos de padres sin educación primaria completa, terminan su educación secundaria antes de los 26 años de edad”.3 Por esta definición el hecho de que los hijos de los padres pobres hayan terminado sus estudios de secundaria se utiliza como umbral para determinar si se romperá o perpetuará el ciclo de transmisión intergeneracional de la pobreza; con ella también se presupone que es poco probable que quienes no concluyeron su secundaria a los 26 años lo hagan posteriormente.

• Los desafíos de crecimiento económico para poder reducir la pobreza extrema. Estudios prospectivos recientes señalan que en México, para reducir la mitad de incidencia de la pobreza dentro de 16 años tendría que alcanzarse un crecimiento del producto por persona de 2,5% anual; si, con mejor suerte, lograra crecer al 3% per cápita, le tomaría 40 años superar esa situación. También creciendo a 3% por persona, Chile tomaría 37 años para abatir la pobreza extrema. Brasil, en cambio, requeriría 81 años.4

• Escaso impacto del crecimiento regional sobre la ocupación y crecimiento del empleo informal. Cifras de la OIT señalan que el lento proceso de crecimiento en la región tiene escaso impacto en el mercado de trabajo y que en la década del 90’ de cada 100 nuevos empleos creados, 84 correspondieron al sector informal (trabajadores independientes, trabajos domésticos y microempresas). Entre el 65 por ciento y 95 por ciento de los empleados que trabajan en microempresas no tiene contrato escrito y entre el 65 por ciento y el 80 por ciento no está afiliado ni a sistemas de salud ni de pensiones de vejez.5 El explosivo incremento del trabajo informal en la región tiene claras y distintas expresiones en los seis países estudiados

La educación enfrentando la pobreza creciente

La experiencia acumulada proporciona algunas pistas para enfrentar la creciente pobreza con políticas donde la educación pueda tener papeles determinantes.

a. Atención integral de la población infantil

Los estudios coinciden en la necesidad de priorizar la atención integral de la población infantil pobre y de generalizar la educación pre-escolar como llave maestra para enfrentar el círculo vicioso de la pobreza, hay evidencias cada vez más notorias de los efectos de ampliar los núcleos de atención educativa a los niños de 3 a 5 años vía prácticas formales o no escolarizadas y de las ventajas competitivas que tienen los niños que asistieron a centros pre-escolares respecto a quienes no tuvieron esa oportunidad. A esta educación inicial deben sumarse esfuerzos para que en los tres primeros grados de vida escolar los niños en situación de marginalidad puedan efectivamente aprender a leer, escribir y resolver problemas.

Tres casos nacionales merecen análisis particular.

• Los impactantes resultados de niños cubanos respecto a los de otros 12 países de la región en la evaluación comparada desarrollada en 1998 y propiciada por el Laboratorio Latinoamericano de Evaluación de la Calidad de la Educación – UNESCO, tienen en la generalizada educación pre-escolar en Cuba una de sus principales explicaciones. El Programa “Educa a tu hijo” garantiza en todo el país – en acción intersectorial y con activa participación de padres y comunidades – que todos los niños y niñas cubanos tengan un desarrollo integral desde su nacimiento hasta el ingreso a la escuela.

• El Perú fue país precursor durante los 70’ asumiendo la educación inicial como base prioritaria de su sistema educativo. Hoy presenta más situaciones de inequidad que de desarrollo en esta modalidad educativa. Destacan los programas Wawa Wasi (casas de niños) de tipo no escolarizado destinados a niños indígenas y a urbanos en situación de pobreza y los recientes esfuerzos liderados por el Consejo Nacional de Educación y la Mesa de Concertación de Lucha contra la Pobreza por resaltar la extrema importancia de los tres primeros años de vida y por demandar una intensa acción paterna e intersectorial.

• En Chile un estudio del Ministerio de Educación que analizó la relación entre variables sociales y biológicas de los alumnos de primero básico (1999) con el desempeño que ellos tuvieron en la prueba SIMCE 6 (2002) cuando cursaban cuarto básico: la mediana de alumnos que asistieron a pre-kinder y kinder tiene resultados mejores en 40 puntos que los alumnos que no tuvieron educación parvularia (266 contra 227 puntos).7

b. Atención de adolescentes y jóvenes en situación de pobreza

Es preciso también privilegiar la formación de jóvenes y adolescentes para el ejercicio de la ciudadanía y el trabajo como medio de subsistencia, incorporando mayores contenidos de matemáticas y ciencia y tecnología en su formación. Se requieren programas alternativos de educación secundaria y estrategias de intervención para los jóvenes que se ven obligados a abandonar prematuramente sus estudios medios, con ofertas de capacitación que les posibiliten un ingreso rápido a puestos de trabajo o a la generación de pequeñas empresas; en todos estos casos será necesario enfatizar la enseñanza de las matemáticas básicas y el aprendizaje en la resolución de problemas cotidianos.

c. Atención educativa de las madres en situación de pobreza

La coincidencia de analfabetismo y bajos niveles de escolaridad femeninos con bolsones de pobreza y la importancia de la mujer madre como factor educativo y cultural de su familia y como potencial mayor soporte de sus hijos en la etapa escolar, demandan atenciones educativas específicas a mujeres en situación de pobreza.

Las intervenciones políticas para lograr la equidad deben ser concebidas como estrategias a largo plazo. Abordar la inequidad a través de programas compensatorios constituye une solución incompleta al problema de la desigualdad educativa, se deben prever las posibles distorsiones de este tipo de programas si no están asociados con otras políticas sociales y recursos locales. De los países analizados en dicho estudio sobresalen como programas compensatorios el de 900 escuelas chilenas y el Plan Social Educativo argentino, ambos con buenos resultados de evaluaciones externas; la principal diferencia entre ellos estriba en el carácter de ejecución pensada en el mediano y largo plazo del primero y en la no continuidad del segundo por razones de cambio de gestión gubernamental.

La urgencia de mayor financiamiento

Un problema central es el relativo al mayor financiamiento para la educación y a estrategias que permitan determinar un mejor modo de gastar el dinero para mejorar la eficacia interna y emprender una acción que permita a cada actor o estamento asumir sus responsabilidades en los logros de matrícula universal, de permanencia en los centros educativos, consiguiendo una educación pública más calificada. En este contexto será esencial optar por mecanismos de evaluación para conocer si nuevas estrategias de inversión son eficaces para mejorar la eficiencia interna del sistema educativo.

La exigencia de mayores inversiones del Estado en educación se ejemplifica en los casos argentino y peruano.

En Argentina, de 1980 a 1996 aumentó el 65 por ciento de la matrícula en la educación básica y se incrementó el número de maestros en 55 por ciento, mientras la inversión pública sólo creció un 13 por ciento.8 En los recientes años, signados por profunda crisis, no se posibilitó revertir tal situación.

El Perú, siendo la matrícula casi generalizada en el nivel de educación primaria, tiene en áreas pobres – particularmente rurales e indígenas – un comienzo tardío de la escolarización, bajos niveles de progreso en el aprendizaje así como subrepresentación en educación secundaria que es aún mayor en el nivel universitario. No existe correspondencia entre el enorme esfuerzo de las familias más pobres por aportar a la educación de sus hijos y la clara insuficiencia de los aportes del Estado a la educación.9 Ello tiene mucho que ver con los magros resultados en los aprendizajes, motivo central para que la educación peruana haya sido declarada “en estado de emergencia”.10

La complejidad de la exclusión y de políticas para enfrentarla

Atender las principales cuestiones o problemas por enfrentar especificados en los textos de Schwartzman y de Cervini/Tenti, deviene en acción obligada si se quieren hacer viables las anteriores opciones estratégicas. Los bajos resultados educativos demandan cambios en el contenido de la formación y en la profesión docente que les permita enfrentar con éxito la heterogeneidad y la precariedad de la escuela pública. Se requiere, asimismo, desarrollar políticas efectivas de descentralización y de autonomía de las escuelas, considerándose cambios en los estándares curriculares.

La complejidad del problema de la exclusión y de las decisiones políticas para enfrentarla se hace explícita si nos detenemos en las siguientes dos situaciones:

Situación A : Las insuficiencias redistributivas

Es lugar común la demanda de políticas sociales, educación incluida, con mayores rangos de inversión para enfrentar el problema de la exclusión. Los mejores índices de crecimiento económico y una mejor distribución de ingreso, se señala, son condición indispensable para enfrentar la pobreza. Sin embargo, a pesar de la innegable importancia de la distribución del ingreso, esta variable no es suficiente. El nivel de ingreso de las familias y la incidencia de la pobreza son variables tan o más importantes que tomar en cuenta.

Ilustra lo anterior el recientemente publicado estudio del Banco Mundial sobre políticas sociales y desigualdad del ingreso en la región en el período 1990 – 2000.11 Dos de los seis países aquí analizados presentan rasgos diferenciados: Honduras es el país que más ha mejorado en la región en materia distributiva. Chile, en cambio, muestra ligero deterioro en una distribución de ingreso que ya era alarmante en 1990.12

Los datos complementarios señalan con claridad que no es suficiente para Honduras estar en la vanguardia en materia distributiva. Así, en la década pasada el ingreso medio de las familias en Honduras subió tan sólo 1 por ciento mientras la incidencia de la pobreza se mantuvo prácticamente en los mismos alarmantes índices de los años 90’: hoy más del 75 por ciento de los hondureños son pobres. A pesar de ser uno de los países más pobres de la región, su presupuesto educativo destina mayores recursos a la educación superior que a la educación básica.

La inequitativa distribución del ingreso chileno no es suficiente tampoco para formular juicios definitivos. En Chile, durante el mismo período, el ingreso medio familiar creció un 61 por ciento y, por efecto de las políticas sociales en los gobiernos de la Concertación, el nivel de la pobreza cayó a menos de la mitad durante estos años; con una incidencia de aproximadamente 16 por ciento, tiene el segundo nivel más bajo de pobreza en Latinoamérica13; además, el censo nacional del 2002 demostró que la escolaridad promedio subió en la década de 7,5 años a 8,5 años. Sin embargo, críticos al modelo imperante señalan que subsisten signos preocupantes en cuanto a enfrentar la inequidad en un contexto donde prima un modelo mercantil del que la educación, particularmente en el rango superior, forma parte; así, si bien casi se duplicó el número de personas que accedió a la educación superior, entre 1996 y el 2000 el costo promedio de una carrera universitaria aumentó en más de un 40 por ciento.14 Expresión de la desigualdad educativa es el 75 por ciento de mayores puntajes nacionales obtenidos por colegios privados en la primera versión de las Pruebas de Selección Universitaria rendidas en diciembre del 2003; los establecimientos municipales disminuyeron considerablemen-te su presencia dentro del selecto grupo.15

Situación B : Los promedios nacionales ocultan diferencias internas.

El caso brasileño ilustra con claridad la ambigüedad de la relación entre desarrollo económico, la expansión educacional y diversas dimensiones de desigualdad social. El incremento sustantivo de la matrícula escolar no afectará necesariamente la posición de los estudiantes de diferentes procedencias sociales en la distribución de los certificados educacionales y en el acceso a puestos de trabajo significativos. El Nordeste afrobrasileño quedó educacionalmente muy rezagado en contraste con Sao Paulo o el Sur del país, ello ha influido para las diametralmente opuestas variaciones en materia de alfabetización y educación.

De allí la importancia de la principal medida política adoptada en la administración Cardoso tendiente a enfrentar esas desigualdades: la creación, desde 1995, del Fondo de Mantenimiento y Desarrollo de la Enseñanza Fundamental y de Valorización del Magisterio, con el que se promueve la distribución de recursos entre Estados y Municipios de acuerdo al número de alumnos de las respectivas redes educativas.16
En México la ausencia de evaluaciones externas ocultó durante mucho tiempo las enormes desigualdades en los resultados de la educación. Pese a una disminución global de la exclusión de la educación, esas desigualdades subsisten; la escolarización en Guerrero, Oaxaca y otros Estados con pobreza rural o indígena endémica, está muy retrasada respecto del resto del país.17 No está suficientemente claro si México padece un problema específicamente “indígena” u otro más amplio de educación de gente pobre, sea o no indígena; sin embargo en bolsones indígenas es donde la pobreza es más acentuada

Notas:

1. En muchos países, alcanzar ese umbral educativo se traduce, con una probabilidad superior al 80%, “en la percepción de un ingreso que permite situarse fuera de la pobreza”. CEPAL, “La brecha de la equidad”. Santiago de Chile, 1997. José Rivero “Educación y exclusión social en América Latina. Reformas en tiempos de globalización”. Miño y Dávila Editores. Madrid – Buenos Aires, 1999.

2. José Rivero “ Educación y exclusión social en América Latina. Reformas en tiempos de globalización”. Miño y Dávila Editores. Madrid – Buenos Aires, 1999.

3. Documento base del seminario “Romper el ciclo de la pobreza: invertir en la infancia”, desarrollado por el BID en París, marzo de 1999.

4. Estimaciones de Nora Lusting, investigadora del BID. Fuente: Diario Reforma, 28 de marzo 1999. México DF.

5.
Cifras de la OIT citadas por Francisca Vega en su reportaje “Desempleo en América Latina: una carga peligrosa”, publicado en El Mercurio de Santiago de Chile, el 19 de septiembre de 1999.

6.
Cada año los niños de Chile son sometidos a una evaluación nacional sobre aprendizajes en lenguaje y matemáticas en el denominado Sistema de Medición sobre la Calidad de la Educación (SIMCE) que se aplica por lo general en los cuartos años básicos.

7. Ver diario “El Mercurio” del 29.12.2003.

8. Si bien se registró un aumento del porcentaje del PIB del 3,3% en 1993 a 3,7% en 1995, habría que recordar que dicho aumento fue del 3,8% en 1987. Fuente: J. Rivero, op.cit.

9. El aporte de las familias peruanas con bajos ingresos es considerable; según estudio de GRADE en 1996 se calculó en 430’de USA dólares dicha contribución. El presupuesto nacional de educación es inferior al 3% del PIB y no está creciendo en 0,25% del PIB como lo disponía el Acuerdo Nacional suscrito por las principales fuerzas políticas el año 2000.

10. En mensaje presidencial de julio 2003 se confirmó declarar la emergencia educativa nacional anunciada antes por la entonces Premier Beatriz Merino.

11.
Ver: Inequality in Latin America and the Caribbean: Breaking with history? (Fecha de acceso: 4 de agosto, 2004). World Bank, Octubre 2003.

12. El reciente informe de la OCDE al Gobierno de Chile ha sido explícito en señalar que los éxitos macroeconómicos no están relacionados con el bienestar de la población, persistiendo una pésima distribución del ingreso.

13. El estudio del Banco Mundial precisa que en Chile las transferencias – elemento central de toda política social – están beneficiando al 20% más pobre del país.

14. Walter, Paul. “El mercado (negro) de la educación ”. Revista Plan B, Santiago, diciembre 2003.

15. En la última edición del Prueba de Aptitud Académica (PAA) hecha a fines del 2002 los establecimientos privados habían alcanzado el 63,6% de esos mejores puntajes. Fuente: Diario “La Tercera” 5. 01.2004.

16. Por este Fondo los Estados y municipios son obligados a destinar el 15% de todas sus recaudaciones a la educación fundamental.

17.
El multiculturalismo adoptado por la clase política es cosa reciente en el país; la gestión de Salinas de Gortari reestructuró el Instituto Nacional Indigenista y sufrió el impacto de la insurgencia zapatista en Chiapas, durante la administración Zedillo la educación bilingüe recibió el nombre de educación “intercultural” y en el presente gobierno de Fox se sigue impulsando la promoción de respetar derechos y culturas indígenas mejorando accesos a la educación.


Por José Rivero

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